都市圈：城市群建设的切入点和抓手

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抓住城市群，抓住中国经济的基础。在城市群规划的实施过程中，缺乏必要的切入点和把握，因此推进都市圈建设成为一种政策选择。

■经济地理

■我们的记者段淑君

国家“十三五”规划和《规划纲要》提出了19个城市群的规划。日前，中国发展研究基金会发布了《中国城市群一体化报告》，报告显示，从2006年到2015年，12个城市群在全国gdp中的比重从70.56%上升到82.03%，年均增速超过1个百分点。所有城市群在国民经济份额中的比例都有所提高，反映了经济活动集中在城市群的趋势。为此，报告得出结论，如果我们抓住了城市群，我们就抓住了中国经济的基础。

然而，在城市群规划的实施过程中，城市群的规模相对较大，缺乏必要的切入点和把握。因此，在城市群的核心区域，推进都市圈建设是一种政策选择。2月底，国家发展和改革委员会发布了《关于培育和发展现代都市圈的指导意见》。

《指导意见》的发表引起了热烈的反响，甚至引起了反思和讨论。日前，在北京举行的2019中国城市百人论坛春季论坛上，与会专家表示，现代都市圈的培育涉及城市建设和治理的诸多领域，应从协调机制、产业生态和公共服务等多方面入手，推动现代都市圈的发展。

培育和发展现代都市圈应处理好几个关系

为什么这个国家现在提出要培育和发展一个现代都市圈？国家发改委规划司副司长周南认为，国际经验已经表明，在城市化快速发展的中后期，要素从中心城市向双向流动城市集中，特别是从中心城市向周边地区，这是城市化发展的规律。在这个时候，国家出于主观和客观的原因提出了培育和发展现代都市圈。

从主观上看，国家“十三五”规划提出的19个城市群规划已基本完成，跨省规划已经发布实施。在实施过程中，我觉得城市群的规模相对较大，但仍然缺乏必要的切入点和把握，需要一个较小的切入点。因此，在城市群核心区域推进都市圈建设更为合适。客观上，随着我国城市化进程的推进，出现了“大城市病”和中小城市人口外流的现象，中心城市与周边地区一体化发展的要求日益迫切；此外，交通基础设施的快速发展使得建设大都市成为可能。

周南认为，在培育和发展现代都市圈的过程中，应该处理好几个关系。

首先，我们应该处理好政府和市场的关系。都市圈是一个地理概念，首先，它是一个经济圈，在推进都市圈建设时必须发挥市场配置资源的决定性作用。政府应该做的是优化公共资源配置，搞好空.最重要的是推进体制机制改革，不断努力消除阻碍要素流动和有效配置的各种不合理障碍。

第二，要处理好中央和地方的关系。大都市地区只有一个城市。因此，大都市圈建设的首要责任在中心城市和所在的省级政府城市，也就是说，推动大都市圈建设的主体在地方。各地要结合自身特点，坚持问题导向，推进本地大都市圈建设。在国家层面，国家发展和改革委员会将继续与相关部门协调都市圈的发展和布局，指导和支持地方政府规划都市圈的建设。

第三，要处理好普遍要求和局部条件的关系。《指导意见》提出了深化改革、建立统一市场等具有普遍意义的要求，这是各地应把握的大方向。然而，中国区域发展不平衡、不协调，各大都市圈发展程度不同。现有的城市密度、人口密度、城市之间的经济联系和一体化程度都不同。因此，各大都市圈应充分考虑现实基础，科学确定不同大都市圈的发展目标和实现路径，防止踩踏事件发生。

在大都市区建立一个协调发展机构

国务院发展研究中心发展司司长侯永志认为，要促进都市圈的发展，必须建立一个强大的都市圈协调发展机制。都市圈的发展需要基础设施的整合、产业的适度劳动力分配、环境治理的协调、公共服务的共建共享等。规划很容易，但实施却很困难。例如，设计了一张卡的问题，技术问题可以通过寻找技术公司来解决。背后是调整利益格局的问题。例如，在大都市地区，谁发行卡是最难平衡的问题。如何平衡利益格局，实现利益共享，需要科学构建都市圈协调发展机制。

北京大学林肯土地中心主任刘智表示，国外研究表明，有区域管理机构的大都市区比没有区域管理机构的大都市区表现更好，这主要表现在人口密度更高、人均收入更高、城市更有吸引力、人们对公共交通服务的满意度更高以及空地区空气污染更低。研究还表明，治理框架越宽松，人均生产率越低。

刘智说，大都市地区有很多公共服务和基础设施，比如交通基础设施。当大都市区交通基础设施的服务范围跨越行政区域时，如何协调规划、建设、运营和管理？目前的做法是遵循属地管理的传统，由上级行政部门负责这些职能。例如，长株潭城市群交通一体化的规划和建设由湖南省交通厅牵头、协调和运作。因此，需要探讨的是是否有可能建立一个区域性的城市群服务型管理组织来履行这些服务职能。目前，京津冀、长三角和大湾区是跨省行政区的城市群。“我认为是时候探索或尝试在大都市地区或城市群建立一个以服务为导向的管理机构了。”

都市圈的发展需要一个良好的工业生态系统

中国社会科学院产业经济研究所所长黄群辉认为，都市圈的形成需要以产业发展为基础，各产业的区域布局可以形成以大城市为核心的整体产业生态圈，即各产业和企业之间形成的重要经济体系。在国际大都市区，产业布局一般是分层和有机结合的，避免同质化竞争，构建以大都市区为单元的现代产业分工与合作网络，加快形成实体经济、科技创新、现代金融和人力资源协调发展的产业体系，这是建设现代大都市区的产业基础。

黄群辉表示，在大都市区，大都市作为核心城市是一个产业平台。基于这一平台，布局引导R&D高附加值环节、核心制造业和综合服务业，而都市圈内其他城市或地区与之合作，形成“核心城市平台经济+周边城市产业生态系统”的基本布局，可以通过“核心城市R&D设计+周边城市协同制造”等多种方式体现

“生态圈是一个充满活力的自然系统，在这个系统中，各种系统要素共存和繁荣，相互学习，协同发展，充满活力和开放性。它的特点是复杂性、动态性、系统性、协同性和开放性。”黄群辉说道。

用好房地产“双刃剑”带动和优化都市圈发展

中国社会科学院城市与竞争研究中心主任倪鹏飞认为，房地产是一把双刃剑，因为它具有投资性。房地产是否健康，关系到居民住房问题的解决和大都市地区的经济社会发展。一般来说，房价与大都市地区的发展呈倒U型关系。低房价会使产业升级和经济转型缺乏外部压力，而高房价会使产业升级和技术创新失去动力和条件。从空的角度来看，不同地区房价的差异及其动态变化促使各行业和功能的市场主体在空.之间做出选择和调整因此，我们应该充分发挥政府的作用，不仅因为城市的政策，而且因为城市的协调，共同控制大都市地区的住房市场。

首先，确保大都市地区的红利不会被高房价透支。坚持“房子是为了生活”的定位，采取有效措施遏制投机；其次，让房价成为大都市地区转型升级的驱动力。要按照“人地相联”的原则保持供求匹配，根据收入增长不断调整房价的合理区间，通过供求调节使房价始终处于合理区间；第三，让房价成为优化都市圈空房结构的“建筑师”。深化大都市区住房市场一体化，优化教育、医疗等公共服务和基础设施布局，充分发挥不同地区房价的合理差异及其动态变化的市场力量，合理配置大都市区空房资源。

“如果市场是塑造都市圈的看不见的手，那么房价就是塑造都市圈的拇指。因此，促进都市圈的健康发展不是一个双亏循环。必须高度重视并巧妙地引导和控制大都市地区的住房市场和安全问题。”倪鹏飞说道。