新一轮国企放权改革启动 静待国资委授权清单

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【摘要】列表的授权和分权意味着列表之外的一切都可以做，即列表中没有指定的内容，企业也不需要问SASAC。这对SASAC来说非常困难，有必要释放真正的力量。

《时代周刊》记者陈泽秀来自北京

4月17日，国资委副主任翁到第三批国有资本投资运营试点企业——新华国际集团调研。他强调，要不断优化总部职能，加大授权力度，强化积极激励，切实增强企业发展活力。

前一天，国资委秘书长、新闻发言人彭在新闻发布会上表示，下一步将进一步加强国有资本投资和对经营性公司的授权，正在制定授权和下放名单，即将公布。

近年来，SASAC一直在进行“权力下放”的改革。2017年，SASAC取消、下放和授权了43项国有资产监管，包括中央企业子公司分红权激励方案的下放审批和授权选择经理。2018年，SASAC制定了第一份权力和责任清单。

中国企业联合会研究部研究员刘兴国对《泰晤士报》记者表示，名单背后的改革思路是明确国有资产监管部门与国有企业之间的权力界限，确保它们不越位和缺位，并按照市场化改革的原则，尽可能将企业应有的权力归还给企业，使企业真正成为独立的企业实体。

名单是授权和分权的核心

这一轮“权力下放”改革源于SASAC自身的职能转变。

2017年4月，国务院办公厅转发了《国务院国有资产监督管理委员会推进以资本管理为主要任务的职能转变规划》，强化了资本管理的三大职能，精简了43项监管事项。其中有8项授权，包括经理的选拔任用、绩效考核、薪酬管理等企业多年来一直要求的事项。授权对象为实施董事会权力的试点企业和投资国有资本经营公司的试点企业；建议以资金管理为主加强国有资产监管，明确监管重点，理顺监管事项的总体要求。

那么，国有企业最终会变成什么样呢？作为第一批试点单位，中国发展投资集团有限公司(以下简称“SDIC”)经过四年的改革，初步形成了“小总部、大产业”的格局，并从中可以看出一些端倪。

今年两会期间，SDIC董事长王会生接受媒体采访时表示，SDIC在授权管理体制改革中，对授权进行了分类，将子公司分为三类:完全授权、部分授权和优化管理。其中，SDIC电力和SDIC高新进行了全授权试点，原由总部决定的选人用人、自我管理、薪酬分配等70多项事宜应全部放开；在管理方面，过去SDIC总部有很多职能。分权后，总部职能重组，形成“小总部、大产业”，总部只管理大方向。

到目前为止，在中央企业层面，试点投资运营公司的数量已经扩大到21家。其中，许多国有企业集团也形成了“小总部、大产业”的格局。

然而，中国企业研究院首席研究员李进在接受《时代周刊》采访时表示，在投资运营企业的试点过程中，总部权力过大、审批流程过长等问题依然存在。显然，将国有资本的所有权与企业的经营权分开是不够的，日常经营的授权和分权同样重要。

国家经济战略研究院研究员张德勇告诉《时代周刊》记者，缺乏授权和权力下放与监管当局担心权力下放后国有企业投资效率低下和权力滥用等问题有关。毕竟，市场是千变万化的，国有企业的经营也面临风险，尤其是在竞争激烈的领域。

4月16日，彭透露，即将出台的授权下放名单将明确与国有资本投资运营公司的界限，并将授权下放事项在战略规划、薪酬管理、选拔任用、产权管理等方面进行明确分类。值得注意的是，彭表示，名单将根据实际情况每年进行调整。

对此，国务院国有资产监督管理委员会研究中心副研究员周对《泰晤士报》记者分析说，权责清单是本身的职能分配，也就是说，面对所有的中央企业，的权责是什么？今年将发布的授权和分权名单仅针对投资和运营公司。作为政企分开、政资分开的平台，SASAC应该将国有资产投资者的责任适当下放给投资运营公司。

权力下放是不会放手的

增加授权的权力不是“放手”。去年12月底，SASAC新增11家国有资本投资运营公司作为试点。国有资产监督管理委员会副主任翁明杰在试点启动会上表示，国资委(SASAC)将按照“分散放开、管理好”的思路，引导和帮助企业进一步推进各项改革措施。

根据张德勇的分析，国有企业不同于民营企业，它们是委托代理人。如果出现经营亏损或投资失败，需要全民买单，而民营企业只需要自己买单。因此，经SASAC授权后，必须实现“监管到位”。

分权后，如何管理好？在这方面，SDIC积累了一些经验。王会生曾经说过，权力下放对SDIC的管理水平提出了更高的要求。为此，SDIC建立了以审计为中心的大规模监督体系，将专业监督与职能监督、业务监督与纪律检查监督相结合，并将“专家检查”改为“一般咨询”，以确保在授权的地方进行监督。

刘兴国建议，SASAC可以先尝试赋予改革试点企业一些权力，然后根据企业的实际运作情况考虑调整原有的授权范围和下放权力；对改革实施较好、发展成绩突出的试点企业，可适当增加授权；相反，对于改革效果不好，甚至在改革过程中偏离改革初衷的企业，可以适当撤销一些授权。

周认为，未来投资运营公司的管控模式应该有两个层次:一是对试点企业的管理既有授权清单，又有责任清单。如果授权后没有管理良好的地方，SASAC应该负责；第二，试点企业获得授权后，较低层次的公司可以进行更多的市场化改革，包括职业经理人和董事会的权力。

一般来说，授权和分权不是一个简单的库存管理，而是一个系统工程。因此，今年1月，中央企业地方主管部门负责人会议强调，今年要进一步加强授权，建立授权调整机制，探索授予试点企业部分投资者权利。

刘兴国认为，授权调整机制的建立，一方面是因为许多与企业经营相关的权力仍不在企业手中，国有企业往往难以像民营企业那样迅速应对市场变化；另一方面，SASAC作为监管的主体，在如何有效地将其与商业运作相关的所有权力归还给企业方面，没有可供借鉴的成功经验，难以确保授权和分权既满足监管的需要，又满足企业发展的需要。

困难在于监督和管理的界限

其次，SASAC在“分权”过程中面临哪些困难？刘兴国认为，如何准确定位授权和分权的界限，以及将哪些权力授予企业，是SASAC分权的一大难点。“显然，国有企业的董事会不可能像私营企业那样拥有私营企业董事会的所有权力。”

根据李进的分析，SASAC主要管理资本，主要有四项职责:国有经济的战略布局和规划、国有资产政策法规的制定、国有资产运营安全的维护、国有资产运营预算和评估。“此外，其他业务的权力应该下放，特别是国有企业改革的权力，这对企业来说是最重要的。”

“授权和分权的清单意味着清单之外的一切都可以做，也就是说，清单中没有具体规定的内容，企业也不需要问SASAC。这对SASAC来说非常困难，有必要释放真正的力量。人们最大的担心是不要分散，或积极分散，真正放手。”李进说道。

刘兴国还认为，真正授权和放权是改革的一大难点。“一些权力似乎以形式上的回报赋予了国有企业的董事会，但实际的董事会无法顺利行使权力，可能会遇到无形的约束。”

分权后，对国有企业的公司治理能力提出了更高的要求。王会生在介绍SDIC的改革经验时曾经说过，为了保证总部的权力能够“释放”，二级公司能够“接受”，SDIC同时实施了股权董事制度，将总部派出的董事由兼职改为全职，成为子公司的董事会，促使子公司的董事会成为决策和责任的主体，董事终身负责决策。

刘兴国很担心:“那些长期被SASAC控制的权力，一旦授予国有企业，可能就不能根据国有企业董事会的能力和经验，很快很好地利用这些权力，存在滥用和误用权力的风险。请务必提前采取预防措施。”

周认为，授权下放后，国有企业的资产分配和重大事项决策权将下放给董事会。国有企业应提高公司治理能力，落实董事会权力，从而做出有效、科学的决策，实现微观市场的主导地位。

“做好授权下放工作，明确考核机制，让企业有一定的问题，为国有企业的发展创造有利条件，但企业的发展最终还是要靠自己。”张德勇说道。