破除民企参与基建投资受到的制度性掣肘

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根据国家统计局近日发布的《2018年国民经济和社会发展统计公报》，2018年全社会固定资产投资645675亿元，比上年增长5.9%。但这一增速较去年同期下降了1.3个百分点，反映出2018年固定资产投资增速处于较低水平。其中，固定资产投资的主要阻力是基础设施投资，2018年基础设施投资同比增长3.8%，也处于较低水平。

基础设施投资的轻微下滑反映了整体经济的下行压力。因此，2019年初，稳定投资和基础设施的政策举措频繁出台，地方政府加快发行专项债券，加快基础设施项目审批。中央和地方政府都希望通过基础设施投资来稳定经济增长。

弥补基础设施建设的不足势在必行，但其资金来源是一个不可回避的问题。仅仅依靠政府财政，或者过分依赖国有资本，都不能满足众多基础设施项目的资金需求。因此，除了实施更加积极的财政政策外，我们还必须充分挖掘民间资本在基础设施融资方面的潜力。根据亚洲基础设施投资银行最近发布的《2019年亚洲基础设施融资报告》，包括中国、印度和其他国家在内的私营部门参与基础设施融资的潜力远未完全释放。这表明仍有大量私人资本处于深度睡眠状态，未能通过私人部门参与基础设施投资和融资。因此，为了稳定投资，必须尽可能挖掘民间资本参与基础设施建设的潜力，以解决基础设施项目资金短缺和来源单一的问题。

私人资本参与基础设施建设的潜力尚未得到充分释放，这受到多种制度因素的制约，必须及时消除。

首先，ppp模式是民间资本参与基础设施建设的主要方式。然而，从法律层面来看，ppp项目始终缺乏国家和持续的法律法规的指导和监督。顶层设计的缺失导致ppp项目实际运作中不同部门之间存在大量相互冲突的规定，这在一定程度上削弱了民间资本参与ppp项目的意愿。此外，由于国家层面缺乏统一的法律监督，一些ppp项目被地方政府用作预算外支出渠道，增加了地方政府的债务和财务风险。因此，为了规范ppp项目的发展，通过ppp产业的繁荣来激发民间资本参与基础设施建设的积极性，迫切需要一个国家级的ppp监管体系。

据了解，在财政部的领导下，中国的第一个公私伙伴关系项目的国家法规正在酝酿中，它离出台不远了。据信，这一国家条例可以明确各主管部门的权力分工，并为在立法层面遵守公私伙伴关系项目提供更直接的依据。同时，据信ppp法律法规将设定投资目标和评估标准，以防止地方政府隐性债务增加。Ppp管理条例将进一步明确政府的投资责任，完善ppp项目管理，防范和控制地方政府的财务风险，从而调动民间资本参与ppp项目的积极性。

其次，不公平的投资环境和不平等的权利义务是阻碍更多私人资本参与基础设施项目的重要原因。在许多政府与私营企业合作的基础设施项目中，政府在早期吸引外资时往往会向私营企业提供优惠条件。然而，随着项目的深入发展，政府的过度强势、一家独大、过度干预项目管理和利益分配等问题将经常暴露出来。例如，在一些项目中，政府出资20%，民营企业出资80%，因此民营企业应享有与其股份比例相等的发言权，并根据企业的市场导向来主导项目建设。然而，在实践中，政府仍然非常强大，大多数项目都是在政府意愿的指导下启动和运行的。在这种情况下，民营企业和民营资本的利益必然会受到影响。例如，一些大型基础设施项目由私营企业、国有企业和政府资助。在政府和国有资产股东的领导下，一些形象工程或所谓的“大众工程”得以建立、建设和运营。从市场和财务效益的角度来看，有些项目从一开始就不应该成立，但政府和国有股东往往有更强的发言权。这种出资规模不等于发言权和财政收入的情况严重削弱了私人资本参与基础设施项目的意愿。此外，一些项目完工后开始运营。由于设计定价机制不市场化，利润水平达不到预期，这也造成了投资的浪费和效率的下降，也打击了民间资本参与基础设施投资的积极性。

私营企业在项目中遇到的投资环境差和双重标准，根源在于许多地方政府没有建立以市场为导向的思维，没有理顺与市场投资者的关系，没有将自己转变为服务提供者。政府需要在与民营企业合作的基础设施项目中确立自己的地位，按照谁拥有更多的股份谁就有最后发言权的模式行事，给予民营企业公平的地位和发言权，让它们看到清晰、平等的利益，真正以市场化思维服务民营企业，与民营资本合作。与此同时，基础设施项目的进展和运作应受市场规则的支配。应建立和启动哪些项目应由市场和经济效益决定，应建立以市场为导向的项目定价机制，而不是僵化的政府管制和设计定价。只有坚持市场导向，才能提高项目的盈利能力，提高投资效率，消除对民营企业的制度歧视，民营企业才能获得公平的投资环境，充分挖掘民间资本在基础设施投融资中的潜力。