【时讯】村民自治法律困惑 改一部法还是立多部法

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湖南邵阳:农民选村官选票发送给上田头李爱民摄(资料照片)

□新农村改革的法律解读

本报记者陈晓英

出生于南方农村20年后来到城市过上10年“漂流”生活的程炳文对“村民自治”的概念“非常模糊”。 在他的印象中，村子里很少召开村民大会。 村子很穷，没有集体经济，也没有可以讨论的大事。 关于村干部，以前在“收税入账通知”的时候可以见面，但农村税费取消后很少见。 说到村务公开，程炳文肯定“曾对墙壁公开过”，但他换了话题，不知道是否属实。

程炳文的父亲程永友60岁了，一生都在村子里，但因为武士只知道做田头的工作，所以对“村民自治”的知识比程炳文多。

而且程炳文老家的地理位置不远“中国村民自治第一村”——广西宜州市屏南乡合寨村果作屯，村民自治之路明显走得很远。

据展望情报周刊杂志的报道，从1980年开始的28年间，合寨村村委员会坚持“小投票箱”，大众通过无记名投票选出了“村官”。 28年来，村庄重大事件必须通过由威望、有能力的村民组成的“村民议会”讨论研究，提出决定草案，村民会议通过后提交村民委员会处理。 他们还拥有《小宪法》---《合寨村村民自治章程》，确保大众的参与权。 也有“小纪委”的村民主资产管理小组，每季度审查整理村财务。

村民自治在两地是完全不同的表现，并不矛盾。 事实上，在千差万别的中国农村，这两种现象是普遍存在的。

针对这种情况，今天全文发表的《中国共产党中央农村改革快速发展的一些重大问题的决定》阐述了三个非常确定的话语:到年为止，“农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民的

“这三个目标其实是相互关联的，只是从不同的角度阐述”北京大学法学院的王磊教授今天接受日本报纸记者采访时，对此进行了解读。 他应该说，随着中国农村这30年的改革和探索，我们在农村基础民主建设的理论和实践方面已经积累了相当多的经验，问题是将村民自治制度建设的成果和经验凝结和转变为法律法规和政策，这是农村改革的迅速

二十年的争论

村民自治逐渐走向法律化

提示

村民自治的迅速发展过程并不顺利，伴随着争论和疑问。 把村民自治几乎法律化的村民委员会组织法提交全国人民代表大会常务委员会讨论时，争论特别激烈。 到1987年底为止，虽然通过了这项法律，但由于争议很大，所以进行了严格的限定，在这项法律上加上了“试行”两个字。 1998年，修订的村民委员会组织法顺利通过，“试行”两个字被删除了。

村民自治的成功实践被学术界认为是“安静的革命”。

28年前，在位于中国偏南角落的广西宜州市屏南乡合寨村果作屯百年大樟树下，村民们自愿举行民主选举，产生了中国第一个村民委员会。

据展望信息周刊报道，合寨村是宜州市、忻城县、柳江县三市(县)边界的大石山地，1980年当地实施了土地承包责任制，随着分田，原生产团队的集中力和约束力逐渐减弱，团队干部日益严重的赌博、盗窃、盗窃

韦焕能当时是合寨大队果作屯生产队的队长，也是党组组长。 他回顾说:“大家在村头的樟树下议论纷纷，有人说:“大队的人连集体的树林都看不到，没有时间管理我们吗？” “我马上就要插田了。 合作用的水路一定要修理。 需要管理的组织啊。 ”。 大家讨论后，需要名义，需要有人牵头做，当时的大队叫管理委员会，我们叫村委会，这个称呼符合村子的实际，符合我们的身份。 ”。

但另一个问题是，过去生产队队长是大队任命的，现在如何生产村委会，如何明确管理者？ 韦焕能说:“没有人任命。 谁也不能站起来说自己指导的话吧。 最后，大家合计，每户派一人选出村委会，根据得票数的多少明确在村委会的职务。 ”。

1980年1月25日，果作村进行民主选举，当时没有指定候选人，各代表在宽2条备忘录上用无记名投票方法选出了主任1名、副主任2名、出纳员1名、会员1名。 韦焕能说:“那天有85人参加选举，我得了全票，根据大众的意见让我当主任。 ”。

那一年，果作屯大众通过民主选举产生了我国第一个村民委员会，到底怎么管理呢？ 当时很多人认识到村务管理唯一可以依据的就是建立管理制度。 当时的村委会聚集了群众的智慧，通过讨论产生了《村规民约》和《封山条约》，每家派代表盖了票据后，张贴在墙上实施。

合寨村特色陈列室至今仍保存着原始的果作屯“村规民约”。 这是三页纸的手写新闻发布会，虽然不完全，但让人感觉到它的重量。 那个复印件里严禁赌博。 不要在路边、田边和井边挖鸭子。 不允许偷窃。 不要在河上游洗衣服、洗发水。 也有冲毁码头保护清洁等和乱伐对比制定的“封山条约”。

华中师范大学中国农村问题研究中心主任、教授徐勇评价这是迄今为止发现的全国第一个基于正式记录的村委会。 这个组织从一开始就体现了通过自我管理、自我教育、自我服务实现大众自治的性质，体现了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的精神。

农民创造的自我管理的方法在1982年宪法修正案中得到了确认。 中国政法大学法学院教授焦洪昌告诉记者，1982年通过的宪法修正案规定“村民委员会是农民基层大众性自治组织，村民委员会主任、副主任和委员由村民选举”，大致保护了村民自治的性质、形式和法律保障。

村民自治的迅速发展过程并不顺利，伴随着争论和疑问。 通过研究村民自治漫长的徐勇专门撰写了村民自治在争论中前进的困难历史。

据说将村民自治几乎法律化的村民委员会组织法提交全国人民代表大会常务委员会讨论时，争论特别激烈。 到1987年底为止，该法律通过了，但由于争议很大，因此设定了严格的限制，在该法律上加上了“试行”两个字。

村民自治作为法律制度才刚刚开始，面临着严峻的挑战。 1989年，许多人对农村是否继续推进重视基础民主的村民自治表示怀疑，担心实行村民自治会扰乱农村社会。 正是在这个紧要关头，中央领导现在不是争论村民自治是否应该做，而是想怎么做得更好。

1990年12月，中国共产党中央关于批准“全国村级组织建筑业座谈会纪要”，确定“各县要选择几个或十几个村子，开展村民自治示范活动，探索经验，确立典型”。 村民自治以此为由从点到面，从榜样到全面推进。

徐勇说，村民自治在实践中创造了很多好的经验。 例如，后来党大会报告中写的“民主选举、民主决定、民主管理、民主监督”的“四个民主”的提法来自村民自治实践。

1998年，修订的村民委员会组织法顺利通过，“试行”两个字被删除了。

“对村民自治来说，今年具有非常重要的意义。 1988年，村委会组织法(试行)正式实施，揭开了村民自治成长的序幕，至今正好20年。 1998年，修订的村委会组织法通过，村民自治发展得更快，到现在正好十年了。 2007年党的十七大首次在党大会报告中将基础群众自治制度列为中国特色社会主义的四大政治制度之一。 ”。 徐勇总结说。

提出新的问题

主干法律缺乏枝干，很难应对

提示

村委会组织法是目前中国农村村民自治行为的直接法律依据。 该法的要点是村委会组织机构建设问题的规定，没有对村民自治的主体、对象、复印件及村民自治的程序、违法实施自治行为的法律责任等作出规定。 另外，辅助法规的延误严重影响了该主干法律的实施。

“自治的利益是让人民管理自己，落实民主权利。 缺点是村务和财务没有公开等，自治组织也容易出现一些弊端。 全体村民应该讨论的是组织全体村民不进行讨论，特别是村民委员会主任比较强的时候，村民委员会委员要听他的。 ”。 中国政法大学行政管理研究所所长刘俊生告诉记者，关于村民身边“可以看到的民主主义”，应该分成两部分客观地看待。

一位实证研究者以自然村为例进行了调查研究，结果有42.1%的村民说没有召开过全村民大会，36.8%的村民说不清楚这些，其他人开过一两次。

58.8%的村民认为会议副本是传达各级文件，讨论国内大事，35.3%的村民认为会议没有实质性副本、形式

76.2%的村民不知道中央要求实行村务公开、民主管理的政策，只有23.8%的村民知道。

民主决策在村民自治系统中起着重要的作用。 在这次调查中，53%的人知道本村展开了村庄的计划，其余的人不知道这一点。 关于该如何做村子的重大决定，39%和35%的村民认为应该由村民领导决定，或者全体村民讨论后，由领导决定。 50%的村民偶尔被邀请做村子的重大决定，14%的村民经常被邀请，36%的村民没有被邀请过。

研究人员从以上数据中指出，农村村务决策都是在一定程度的民主基础上运营的，但与法律制度规定的民主决策要求几乎有一定的距离。

一位三农问题学者说，他带着学生去乡下做了关于农民参加问题的调查，发现在一个村子的村民委员会交替选举中，村民去投票的动机只是为了收两袋洗涤剂。 这位学者问村长用洗涤剂劝村民投票的事件是否属实，他承认确实有这种情况。

这位学者认为，该村的村干部偏向于村民自治的理解，没有以村民参加为推进村民自治建设的动力。 他分解了，村民自治，简单来说，村民自己管理自己，强调村民的参与。 在村民自治制度的框架下，村民的参与不仅限于村委会改选的投票行为，应该表现一定的利益取向，包括影响村子公共政策的制定和执行行为。

“村民自治章程和村规民约不规范，有与法律冲突的文案”也是村民自治过程中的大问题，中共中山市委党校谢晓玲专门撰写论文指出。

例如，一项村规民约违反了女性权益保障法，限制或剥夺新娘的权益。 ”。 谢晓玲说，村民会议召开的规定有时与村委会组织法的规定不一致。 有些地方村庄规定“本村重大事件要召开村民会议或村民代表会议的表决”，“重大事项的决定应该立即召开村民代表会议或村民会议的决定”，但实际上是用村民代表会议代替村民会议。 另外，在很多村民自治章程中，村民会议的召开以时间次数为基准，例如“3年召开1次村民会议”、“村民会议每年至少召开1次”等，明显违反了村民委员会组织法。 根据这项法律的规定，什么时候召开村民会议不是以时间次数而是以几个事项为基准。

“村民民主监督也缺乏规范”谢晓玲说，一些农村还没有建立民主监督机制，成立了民主监督小组和民主资产管理小组，这是内部监督，自身监督，外部监督不足。 而且，村民监督组和民主资产管理组产生了如何不确定的规定，实施监督的程序不明确，随意性大，由于村民资产管理组的活动监督不足，实施的监督行为没有说服力，村民

在农村改革、社会经济全面进步的大环境下，也出现了一些新的问题。 “比如村民的土地还有宅基地，但他把土地承包经营权转让给别人住在城市里。 他们的身份是什么？ 他们还参加村委会召开的会议吗？ 另外，流向了外面的人，这些外面的人来了以后不能说是这里的村民吗？ 他们在村子里做日常劳动，有发言权吗？ ”。 王磊认为这些问题也需要尽快处理。

专家分析，问题的产生原因是多方面的，但最根本的问题是村民自治法律制度还不完善。

“另外，相关的政策法规相当不足，辅助法规的延迟严重影响了该主干法的实施。 ”。 王磊会考虑的。

关于村民自治，以“通知”和“意见”的形式相继发表的行政指导性文件很多，但文件毕竟是“文件”，介绍说不能代替“行政法规”和“规则”。 村委会组织法的实施性法规一直处于空位状态，不仅使村民自治的法律体系出现严重缺陷和空白，而且必然影响村委会组织法在全国实施的统一性，成为各地村民自治迅速发展不平衡的根源之一。

学者不可否认，村委会组织法实施以来，为推进我国村民自治这一“民主大学”做出了不可或缺的贡献，但在新的农村改革开始的现在，编纂它也是当务之急。

完全的对策

制定一条法还是多条法

提示

可以说编纂村民委员会组织法在理论界和实践界达成了一致，与其大幅度修改现在的村民委员会组织法，不如专门制定村民自治组织法，制定村民委员会选举法、村务公开条例等，制定相关的法律法规，提出了独特的观点

在近年的全国人民代表大会期间，多个代表联名提出议案，要求修改村委会组织法。 仅2007年3月，279名代表提出了9项相关议案。

据悉民政部去年完成了村民委员会组织法修正案的初稿，提交给了国务院。 村委会组织法的编纂也纳入了国务院的2008年立法计划。 编辑包括完整的民主选举过程，补充了民主决策、民主管理和民主监督等相关副本。

据说编纂村委会组织法在理论界和实践界达成了共识，但也有学者提出了开辟别的道路的构想。 华中师范大学政治学研究院副院长、华中师范大学中国农村问题研究中心教授唐鸣就公开写作表示了自己的主张。 他的一个设想是，与其大幅度改编现在的村民委员会组织法，不如专门制定村民自治组织法，制定村民委员会选举法、村务公开条例等，制定相关的法律法规。 退一步讲，如果还不能制定村民自治组织法，就修改村民委员会组织法，制定村民委员会选举法、村务公开条例等。

唐鸣认为，村民自治组织法的制定基于现行村民委员会组织法，必须注意现行法律关于村民委员会的规定的保存和完善，必须对村民会议、村民代表会议等作出比较全面的规定。

“无论是直接颁布村民自治组织法，还是编纂现行的村民委员会组织法，都有必要制定全国统一的村民委员会选举法。 ”。 唐鸣说，村委会选举法应该制定目的、依据和适用范围，定义村民、选民等基本概念，在选民权利、选举几乎高等方面明确定义。

“现在制定全国统一的村务公开条例应该说已经具备了比较成熟的政策基础。 ”。 唐鸣认为，近年来，全国各地农村都在进行村务公开，但少数农村依然存在半公开、假公开的现象，一个重要原因是村务公开本身缺乏强有力的监督和制约机制。 他认为应该比较这个问题，建立村民、村务公开监督小组和村民民主资产管理小组的三级监督机制，立法规定“村民委员会负责村务公开制度的实施，受村民监督”，“设立村务公开监督小组，本村务

王磊也赞同制定村民自治法、村民委员会选举法、村务公开条例等构想。 “实际上，各地近几年在村民自治方面有很多创新经验，但没有上升到法律法规的水平。 现在需要的是以法律法规的形式固定。 ”。 王磊说。

本报北京十月十九日新闻